社會許可的觀察概念及背景

“社會許可經(jīng)營”或“社會許可”（Social License to Operate）源于20世紀90年代開始的由礦業(yè)開發(fā)導致的當?shù)厣鐣_突，其核心含義是中企指礦業(yè)項目除需獲得法律許可外，還需取得利益相關者對采礦開發(fā)的海外會許持續(xù)性接受和認同。[1]利益相關者是礦業(yè)可風指那些能夠影響項目的人，他們可能包括當?shù)鼐用窈鸵庖婎I袖、投資有組織的面臨團體（如政黨或非政府組織）以及國家。

有別于傳統(tǒng)的觀察法律許可，社會許可不是中企一個發(fā)展完善的法律概念，不僅國際法理論界對其概念內(nèi)涵多有爭議，海外會許各國國內(nèi)實踐對社會許可的礦業(yè)可風要求也較為寬泛模糊，缺乏文件指引，投資這給礦業(yè)投資帶來了較大的面臨不確定性。近年來因社會許可問題導致項目開發(fā)停滯、觀察投資受損甚至投資者求償受阻的中企案例屢見不鮮，其中亦不乏中國投資者的海外會許身影。自2014年7月，中國五礦資源牽頭組成的聯(lián)合體收購秘魯拉斯邦巴斯銅礦以來，該項目因當?shù)厣鐓^(qū)堵路、工人罷工導致生產(chǎn)中斷的事件屢屢發(fā)生，[2]類似封鎖道路的事件在2025年7月又再度上演。[3]2018年5月起，中國莊勝黃金投資的厄瓜多爾金銀礦開采項目遭遇不明身份人士闖入占據(jù)，與此同時當?shù)胤ㄔ簯糠謧€人及原住民組織申請，以禁止在受保護的自然區(qū)域采礦為由作出暫停開采決定，莊勝黃金已根據(jù)中國厄瓜多爾BIT針對厄瓜多爾政府提起投資仲裁，2025年6月仲裁庭以多數(shù)意見維持了對該案征收爭議的管轄權，目前實體審理仍在進行中。[4]

鑒于此，下文將從國際投資仲裁案例的角度，系統(tǒng)梳理社會許可對礦業(yè)投資者的可能影響及風險，為中企海外礦業(yè)投資的風險防控提供借鑒和參考。

社會許可對礦業(yè)投資的可能影響

（一）因當?shù)厣鐓^(qū)反對導致東道國終止項目或撤銷許可

違反社會許可對礦業(yè)投資者的最直接影響，是可能導致東道國剝奪投資者從事礦業(yè)活動的相關許可。實踐中，該等風險主要體現(xiàn)為兩種形式：

（1）當?shù)厣鐓^(qū)居民或其他利益相關者訴諸國內(nèi)訴訟挑戰(zhàn)投資項目的合法性，并獲得東道國國內(nèi)法院支持，判決中止或撤銷投資項目已獲得的法律許可；

（2）當?shù)厣鐓^(qū)對項目的強烈反對引發(fā)東道國政府的直接干預，為平息社會動亂，東道國政府可能采取拒絕授予、撤銷項目法律許可，或施加額外要求等不利于外資的干預措施。

就東道國采取的上述措施，盡管投資者理論上仍可訴諸東道國國內(nèi)的行政或訴訟程序，但一般成功率不高，且由于與當?shù)厣鐓^(qū)關系惡化，導致投資者在該國的經(jīng)營活動可能舉步維艱。因此，投資者可考慮國際法下的救濟途徑，即提起投資仲裁，主張東道國的行為構成征收或違反公平公正待遇，并要求東道國給予損害賠償。訴諸投資仲裁要付出時間和經(jīng)濟成本，但至少可以與東道國就爭議事件進行直接溝通。

在此類案件中，仲裁庭關注的焦點問題往往集中在兩個方面：

（1）投資項目遭受社會反對的程度，以及投資者針對社區(qū)關系所采取行為的合理性；

（2）東道國撤銷許可前的行為是否為投資者創(chuàng)設了合理期待，以及東道國撤銷許可的程序本身是否符合正當程序。

若投資項目遭受當?shù)厣鐓^(qū)嚴重反對，而投資者怠于修復社區(qū)關系，甚至采取較為激烈的手段對抗當?shù)胤磳αα浚瑒t可能排除東道國行為的非法性。如在South American Silver v. Bolivia案[5]中，仲裁庭認為，投資者SAS在與當?shù)厣鐓^(qū)的互動中存在嚴重不足，其“社區(qū)關系計劃”從一開始就存在嚴重缺陷，且未能采納咨詢公司建議的改進措施，反而試圖通過法律手段對抗反對項目的社區(qū)領袖，導致了嚴重的社會動蕩和暴力沖突。玻利維亞政府撤銷SAS開采權的行為是為了應對社會動蕩和保護當?shù)鼐用竦纳踩?，符合公共目的的要求，不構成非法征收?/p>

若投資者雖在社區(qū)外聯(lián)方面存在不足，但未上升至激烈對抗的嚴重程度，而東道國政府既未向投資者披露當?shù)厣鐓^(qū)態(tài)度，也未建立必要的投資規(guī)制或溝通機制，則通常認定投資者的行為已滿足東道國的社會許可要求。此時，東道國撤銷或拒絕授予許可的行為可能構成對投資者合理期待的損害，進而違反公平公正待遇要求。如在Crystallex v. Venezuela案[6]中，仲裁庭認為委內(nèi)瑞拉政府此前的審批行為給投資者創(chuàng)設了環(huán)境許可證可順利發(fā)放的合理期待，而此后委內(nèi)瑞拉環(huán)境部突然以項目會對礦區(qū)周邊環(huán)境及土著社區(qū)造成不利影響為由拒絕發(fā)放環(huán)境許可證，損害該合理期待，且上述理由此前從未與投資者溝通并傾聽其回應，行政程序缺乏透明度和一致性，構成違反公平公正待遇的情形。

（二）因當?shù)厣鐓^(qū)的暴力行動導致投資者喪失對礦區(qū)的控制權

除因當?shù)厣鐓^(qū)反對導致東道國直接撤銷礦業(yè)許可外，違反社會許可的另一現(xiàn)實風險是，投資項目可能招致當?shù)厣鐓^(qū)的激烈反對甚至暴力對抗，阻礙甚至占據(jù)相應礦區(qū)，影響礦區(qū)正常經(jīng)營活動，危及礦區(qū)工作人員的人身財產(chǎn)安全。最壞的結果是，投資者盡管理論上仍享有相應礦區(qū)的法律權利，但事實上已完全喪失對相應礦區(qū)的實際控制和經(jīng)營管理能力。

就上述情況，投資者可考慮尋求東道國政府的協(xié)調(diào)和救濟，但因此類對抗事件涉及當?shù)乩?，較為敏感，通常協(xié)調(diào)難度大，且相關資源國政府（特別是拉美國家）往往缺乏采取有效措施的行政能力和相應資源。在此情況下，投資者仍可考慮將東道國訴諸投資仲裁，主張東道國的行為構成間接征收、違反充分保護和安全義務或公平公正待遇，要求東道國提供損害賠償，但因此類案件往往缺少東道國違反條約義務的積極行為（如直接撤銷許可），投資者需證明當?shù)厣鐓^(qū)的行為或其導致的結果可歸責于國家，舉證難度更大。

在2025年6月30日最新作出的Lupaka v. Peru案[7]裁決書中，仲裁庭認定秘魯當?shù)厣鐓^(qū)的行為可歸責于秘魯國家，最終裁定秘魯需賠償Lupaka 4,040萬美元的損失，并承擔所有法律費用和開支。該案仲裁庭說理可為投資者提供參考。

該案涉及加拿大礦業(yè)公司Lupaka投資的秘魯金礦項目，盡管投資者與當?shù)貎蓚€農(nóng)村社區(qū)保持友好關系，但另外一個農(nóng)村社區(qū)強烈反對該項目，采取了臨時占領礦山、永久封鎖礦山通道等行為，導致Lupaka的財務狀況迅速惡化，最終失去了對礦山的控制。2020年，Lupaka根據(jù)加拿大-秘魯自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）向ICSID（International Centre for Settlement of Investment Disputes，國際投資爭端解決中心）提起仲裁，索賠超過4,000萬美元。在論證當?shù)剞r(nóng)村社區(qū)的行為可歸責于秘魯國家時，仲裁庭的具體理由包括：

（1）農(nóng)村社區(qū)可被視為國家機關，原因是根據(jù)秘魯憲法和國內(nèi)法律，農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟、行政、安全（通過社區(qū)巡邏隊）和司法領域被賦予了重要的國家職能；

（2）農(nóng)村社區(qū)封鎖和占領礦山的行為并非個別成員的私人行為，而是社區(qū)及其領導層的集體決策，即使該等行為超出社區(qū)的法定權限，但秘魯仍應對這些行使國家權力的行為負責；

（3）秘魯政府在應對社區(qū)行為時存在不作為，未能采取有效措施保護投資，也未能對社區(qū)的非法行為進行干預，最終導致Lupaka失去對礦山的控制，構成間接征收，違反了全面保護和安全義務及公平公正待遇標準。

（三）因缺乏社會許可導致投資者的索賠主張無法得到全額賠付

除項目開發(fā)受阻、法律許可被東道國撤銷，缺乏社會許可對投資者的另一風險是，其在投資仲裁中主張的索賠金額可能無法得到仲裁庭的全額支持。

已有仲裁實踐表明，仲裁庭確實會綜合考慮投資者的行為并調(diào)整賠償數(shù)額。一種情況下，仲裁庭會基于投資者及其項目遭受社區(qū)反對的事實，駁回投資者的預期利潤損失訴請。例如Bear Creek v. Peru案[8]中，仲裁庭指出，由于涉案項目幾乎沒有希望獲得必要的社會許可，項目的投機性和不確定性太大，無法采用考慮項目預期盈利的貼現(xiàn)現(xiàn)金流法（DCF）計算損害賠償數(shù)額，因此應參照投資者的實際投資額來計算。另一種情況下，投資者未能妥善處理社區(qū)關系的行為可能被認定為促成過錯，根據(jù)其對損害的貢獻程度相應地減少賠償數(shù)額。例如Copper Mesa v. Ecuador[9]案中，投資者面對東道國當?shù)鼐用竦奶翎?，通過招募和使用武裝人員，向平民開槍、噴射催淚噴霧等暴力行為惡化社區(qū)關系，被認定應對其自身損失負有30%的責任，損害賠償數(shù)額也相應減少30%。

除仲裁實踐外，已有國家將“投資者缺乏社會許可”認定為促成過失寫入投資條約，如《印度2015年雙邊投資條約范本》第26.3條[10]明確要求仲裁庭在計算損害賠償時，應考慮投資者“對當?shù)厣鐓^(qū)造成的任何尚未補救的損害或破壞”等減輕損害的事由，并相應減少損害賠償數(shù)額。然而，目前還缺乏仲裁庭適用類似條約的案例，其實際效果仍有待檢驗。

（四）東道國以投資者違反社會許可為由對其提起反請求

投資者違反社會許可，理論上亦可能面臨東道國以投資者污染環(huán)境、損害當?shù)厝藱嗟葹橛商崞鸬姆凑埱螅祟愅顿Y仲裁案件較少。

在2016年Urbaser v. Argentina案[11]中，仲裁庭首次允許東道國對投資者的反訴，并主動援引除投資協(xié)定以外的法律淵源，包括聯(lián)合國1948年《世界人權宣言》與1966年《經(jīng)濟、社會與文化人權國際公約》，認定投資者除享有被投資仲裁條約保護的權利外，亦有“不妨礙個人用水權”的國際法義務，但該案中阿根廷并未就反請求主張單獨的損害賠償數(shù)額。因此，此類問題仍有待于仲裁實踐的檢驗。

社會許可對中企海外礦業(yè)投資的啟示

在全球綠色礦產(chǎn)投資方興未艾的宏觀背景下，越來越多的中資礦企選擇走出國門、遠赴海外投資，其在迎來難得機遇的情況下，也面臨著資源國越發(fā)嚴苛的社會許可要求。盡管該等要求在許多國家仍未以法律形式明確固定下來，但社會許可的缺失已經(jīng)成為不可忽視的投資風險。

因此，為審慎管理海外礦業(yè)投資，盡量避免或減少社會許可風險對海外投資的不利影響，建議中資企業(yè)可以從以下幾個方面，提前做好相應準備：

首先，在進行關鍵行業(yè)的投資前，投資者應重點關注東道國針對該行業(yè)的特定立法，預先對該國該行業(yè)市場環(huán)境進行調(diào)查和綜合研判，預估在項目實施過程中可能遇到的社會許可風險。特別是在收購時已經(jīng)存續(xù)經(jīng)營一段時間的項目，需全面考察其既往社會許可歷史（包括當?shù)厣鐓^(qū)對項目的支持程度、項目涉訴情況等），可考慮在相關投資協(xié)議中，要求相對方以陳述保證等形式就項目既往社會許可情況作出保證，并設置違約賠償條款。

其次，投資者在對礦區(qū)進行開發(fā)和運營時，應基于實際情況采取因地制宜的、符合當?shù)鼐用裥枨蟮拇胧?，以獲得土著居民和社區(qū)組織的支持，以此來緩解采礦運營可能引發(fā)的沖突。同時，可通過更好地支持區(qū)域發(fā)展和受采礦影響地區(qū)和居民的發(fā)展（如雇傭當?shù)鼐用瘛⑼顿Y建設基礎設施等）來維護“社會許可”，以保障礦業(yè)項目的可持續(xù)發(fā)展和跨境礦業(yè)投資人的利益。

最后，在與當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)生爭議甚至沖突時，建議投資者采取理性克制的應對手段，避免因為己方手段導致矛盾升級，可積極尋求東道國政府的介入和協(xié)調(diào)，盡量通過法律程序尋求爭議解決。在當?shù)赝顿Y難以為繼的情況下，投資者應及時尋求國際法下的救濟途徑，包括與東道國的投資爭端磋商、調(diào)解和/或訴諸投資仲裁機制，至少在短期內(nèi)將其損失和訴求與東道國交涉，并最終通過法律程序實現(xiàn)訴求，保護海外投資的利益。

腳注

[1]Boutilier, R. and Thomson, I., The Social License: The story of the San Cristobal Mine, Routledge-Greenleaf, Abingdon, UK, 2018, pp. 41-42.

[2]界面新聞：“員工要求額外補償，五礦資源旗下秘魯銅礦發(fā)生罷工”，2023年11月29日，https://finance.sina.cn/2023-11-29/detail-imzwhxhp2139626.d.html.

[3]全國工商聯(lián)一帶一路信息服務平臺：“秘魯銅運輸受到嚴重干擾”，2025年7月10日，https://ydyl.acfic.org.cn/ydyl/fxts/2025071001385257348/index.html.

[4]Junefield Gold v. Republic of Ecuador, PCA Case No. 2023-35, Partial Award on Jurisdiction dated 2 June 2025.

[5]South American Silver Limited v. Bolivia, PCA Case No. 2013-15, Award dated 22 November 2018.

[6]Crystallex International Corporation v. Bolivarian Republic of Venezuela, ICSID Case No. ARB(AF)/11/2, Award dated 4 April 2016.

[7]Lupaka Gold Corp. v. Republic of Peru, ICSID Case No. ARB/20/46, Final Award dated 30 June 2025.

[8]Bear Creek Mining Corporation v. Republic of Peru, ICSID Case No. ARB/14/21, Award dated 30 November 2017.

[9]Copper Mesa Mining Corporation v. Republic of Ecuador, PCA No. 2012-2, Award dated 15 March 2016.

[10]UNCTAD Investment Policy Hub, Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty, https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/3560/download.

[11]Urbaser S.A. and Consorcio de Aguas Bilbao Bizkaia, Bilbao Biskaia Ur Partzuergoa v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/07/26, Award dated 8 December 2016.

* 文章來源：中倫視界，作者：孫華偉、張曉辰

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