中國(guó)政府債務(wù)余額已經(jīng)超過(guò)90萬(wàn)億元，何管好超如何管好這筆債務(wù)形成的政府債務(wù)龐大資產(chǎn)十分重要。
近期全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委、形成全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委公布了《關(guān)于2024年度政府債務(wù)管理情況的何管好超監(jiān)督調(diào)研報(bào)告》（下稱(chēng)《調(diào)研報(bào)告》），其中提及當(dāng)前政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范化解還存在一些困難和問(wèn)題時(shí)稱(chēng)，政府債務(wù)政府債務(wù)資金形成資產(chǎn)管理仍需加強(qiáng)。形成《調(diào)研報(bào)告》建議，何管好超健全債務(wù)形成資產(chǎn)管理。政府債務(wù)
部分政府債務(wù)“重建設(shè)、形成輕管理”
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，何管好超政府舉借的政府債務(wù)大量債務(wù)形成了龐大的國(guó)有資產(chǎn)，如公路、形成鐵路、何管好超機(jī)場(chǎng)、政府債務(wù)水利設(shè)施、形成市政設(shè)施等，但部分資產(chǎn)的管理存在短板，未能有效實(shí)現(xiàn)“資產(chǎn)-資金-債務(wù)”的良性循環(huán)。一些地方“重建設(shè)、輕管理”現(xiàn)象突出，部分地方政府將大量精力放在爭(zhēng)取發(fā)債額度、開(kāi)工建設(shè)上，而項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、保值增值等管理工作被忽視，導(dǎo)致一些資產(chǎn)閑置、浪費(fèi)甚至流失。
比如，今年7月底四川省審計(jì)廳公開(kāi)的《關(guān)于2024年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，審計(jì)24個(gè)市縣地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，11市縣的17個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)未投入運(yùn)營(yíng)或閑置，總投資43.62億元，其中債券資金31.84億元。
吉林省審計(jì)廳今年披露的當(dāng)?shù)貙徲?jì)報(bào)告顯示，16市縣26個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化廠房及建筑部分閑置，涉及面積188.31萬(wàn)平方米，獲得專(zhuān)項(xiàng)債券94.8億元，已支出94.27億元。
羅志恒表示，一些地方政府對(duì)政府債務(wù)形成的資產(chǎn)沒(méi)有進(jìn)行完整的產(chǎn)權(quán)登記、價(jià)值評(píng)估和財(cái)務(wù)核算，缺乏動(dòng)態(tài)的資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，導(dǎo)致“家底不清”。
近些年不少省份的地方審計(jì)報(bào)告指出，由于一些部門(mén)單位資產(chǎn)登記、核算不完整等，造成當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)性國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不清，賬實(shí)不符。
“ 目前政府債務(wù)是債務(wù)，資產(chǎn)是資產(chǎn)，兩者沒(méi)有有效銜接，這與中國(guó)缺少債務(wù)和資本預(yù)算有較大關(guān)系。大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)‘沉睡’在平臺(tái)上，其產(chǎn)生的收益（如通行費(fèi)、租金等）沒(méi)有優(yōu)先或定向用于償還對(duì)應(yīng)的債務(wù)，降低了償債能力。”羅志恒說(shuō)。
他表示，目前部分政府債務(wù)形成的資產(chǎn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)程度低，很多基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)由政府平臺(tái)公司或事業(yè)單位管理，缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作和盤(pán)活手段（如REITs、資產(chǎn)證券化、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等），資產(chǎn)流動(dòng)性差，無(wú)法轉(zhuǎn)化為償債現(xiàn)金流。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，一些地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券形成的資產(chǎn)在國(guó)有企業(yè)賬上，但是償債責(zé)任是行政事業(yè)單位，資產(chǎn)和負(fù)債并沒(méi)有對(duì)應(yīng)起來(lái)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理。
比如，去年北京審計(jì)報(bào)告發(fā)現(xiàn)，昌平區(qū)47.90億元轉(zhuǎn)增區(qū)屬?lài)?guó)有企業(yè)權(quán)益，債券項(xiàng)目收入歸屬企業(yè)，還本付息責(zé)任由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)。
政府已強(qiáng)化管理
針對(duì)當(dāng)前政府債務(wù)形成的資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題，目前相關(guān)部門(mén)已經(jīng)出招解決。
比如，近日財(cái)政部公布《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券相關(guān)業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理暫行規(guī)定》（下稱(chēng)《規(guī)定》），規(guī)范了專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目單位會(huì)計(jì)核算，從而加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債還本付息資金管理及項(xiàng)目資產(chǎn)管理，提高專(zhuān)項(xiàng)債資金使用效益?！兑?guī)定》還要求項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)填制“專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目投資表”和“專(zhuān)項(xiàng)債券資金還款情況表”，并歸集整理專(zhuān)項(xiàng)債券資金累計(jì)形成資產(chǎn)情況等相關(guān)信息。
財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《規(guī)定》時(shí)表示，目前，專(zhuān)項(xiàng)債券相關(guān)的信息散見(jiàn)于各項(xiàng)目單位的各會(huì)計(jì)科目，缺少信息編報(bào)和匯總體系，難以形成專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金和資產(chǎn)的全貌。而為滿(mǎn)足專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目管理的特定信息需求，通過(guò)上述專(zhuān)項(xiàng)信息填報(bào)，提供每一個(gè)項(xiàng)目的全生命周期信息，為專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的閉環(huán)管理提供有力的信息支撐。對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的相關(guān)信息進(jìn)行匯總編報(bào)，能夠形成各地區(qū)和全國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目總體建設(shè)情況、總體形成的資產(chǎn)以及總體還本付息情況，為加強(qiáng)宏觀管理提供重要信息和決策依據(jù)。
羅志恒建議，對(duì)使用政府債務(wù)資金形成的資產(chǎn)進(jìn)行一次大清查，建立全國(guó)統(tǒng)一的“政府債務(wù)項(xiàng)目資產(chǎn)臺(tái)賬”，動(dòng)態(tài)更新。同時(shí)建立相匹配機(jī)制， 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“一項(xiàng)債務(wù)對(duì)應(yīng)一項(xiàng)或一批資產(chǎn)”，明確每筆債務(wù)背后形成的具體資產(chǎn)及其運(yùn)營(yíng)責(zé)任。
財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的全生命周期管理，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、收益、資產(chǎn)等情況的管理，將資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益與債務(wù)償還或新增債務(wù)進(jìn)行有效銜接，比如資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下將影響地方再次申請(qǐng)新增債務(wù)，從而激勵(lì)地方加強(qiáng)對(duì)于資產(chǎn)管理及運(yùn)營(yíng)等相關(guān)問(wèn)題的重視程度。具體措施可以考慮建立相關(guān)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)、明確各資產(chǎn)的管理單位和責(zé)任主體，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)債務(wù)形成的資產(chǎn)的審計(jì)與監(jiān)督。
“建議盤(pán)活政府存量資產(chǎn)， 大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs、特許經(jīng)營(yíng)等模式，將具備條件的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為增量資金，回收資金優(yōu)先用于償還債務(wù)或再投入新項(xiàng)目建設(shè)，形成良性循環(huán)。”羅志恒說(shuō)。
近些年中央和地方大力規(guī)范行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理。比如財(cái)政部去年底發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化制度執(zhí)行 進(jìn)一步推動(dòng)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理提質(zhì)增效的通知》，要求強(qiáng)化現(xiàn)有相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，規(guī)范資產(chǎn)管理行為，推動(dòng)資產(chǎn)盤(pán)活利用，從而提高資產(chǎn)管理效率和使用效益。
羅志恒建議，強(qiáng)化績(jī)效管理， 將資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率、保值增值情況納入地方政府和平臺(tái)公司的考核體系，倒逼其提升資產(chǎn)管理水平。改革預(yù)算體系，逐步建立債務(wù)和資本預(yù)算，讓資產(chǎn)和債務(wù)掛鉤，明確債務(wù)用到了哪里、形成了什么資產(chǎn)、資產(chǎn)收益如何、債務(wù)如何償還等信息。目前中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體安全可控。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2024年末，全國(guó)政府債務(wù)余額92.6萬(wàn)億元（含法定債務(wù)和隱性債務(wù)），全國(guó)政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為68.7%。這一負(fù)債率處于合理區(qū)間，低于G20國(guó)家平均政府負(fù)債率（118.2%），且政府債務(wù)對(duì)應(yīng)著大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
根據(jù)去年底公開(kāi)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2023年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，截至2023年底，全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額64.2萬(wàn)億元、負(fù)債總額12.8萬(wàn)億元、凈資產(chǎn)51.4萬(wàn)億元。全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額371.9萬(wàn)億元、負(fù)債總額241.0萬(wàn)億元、國(guó)有資本權(quán)益總額102.0萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率64.8%。
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